Ecuador -- Fue a partir de los setentas cuando a nivel internacional se pasó a incluir la ecología en consideraciones de progreso de los países en desarrollo. Desde entonces, el tema ha sido tratado desde diversas perspectivas, hasta llegar a ser abarcado por el concepto de "desarrollo sostenible" de los noventas. Actualmente, no existe un programa de cooperación internacional que no mencione como punto importante el medio ambiente sostenible. La emergencia de la definición de desarrollo sostenible como concepto elemental para el progreso de los países, hace que la naturaleza también sea un integrante del orden económico. En los setentas, los ecologistas veían el problema ambiental como resultado del crecimiento económico y de la industrialización. En los ochentas, se consideró que las regiones pobres del mundo también ocasionaban daños ecológicos al medio ambiente, por lo que empezaron a ser advertidos, a nivel internacional, para que fueron más concientes y racionales en relación a la naturaleza. En la década actual, el medio ambiente es tomada como una "cuestión global", que debe ser compartida por todo el mundo.
Las crecientes protestas sociales a nivel mundial en contra del deterioro del medio ambiente constituyen presiones bastante importantes principalmente en las sociedades de los países industrializados. Empero, la reducción de la ofensiva a la naturaleza exige un costo productivo que inevitablemente se refleja en los precios, alterando, así, las condiciones de competitividad en el mercado, razón por la cual se hace necesario que estos modos de producción sea transferidos a todos los ámbitos posibles. Es decir, la discusión, que en un principio fue inducida por presiones ejercidas a nivel interno de los países industrializados, se ha convertido, dentro del ámbito de las relaciones internacionales, en una cuestión de competitividad.
Siguiendo una óptica parcial del desarrollo sostenible, "cualquier propuesta de desarrollo puede ser juzgada como sostenible cuando, técnicamente, se puede comprobar equilibrio entre los sistemas de producción y los sistemas de conservación ambiental".1 Bajo esta visión, las prioridades del llamado desarrollo sostenible están mucho más comprometidas con el componente físico de la producción, es decir, con las obras de infraestrutura que produzcan rendimientos económicos y sociales, que con el futuro de las comunidades, o con la redestribución económica presente.2
Para ilustrar esta idea, podemos tomar en cuenta los actuales premios o certificados de incentivo a la producción, como el ISO 14.000. Estos nuevos patrones de producción no itentan ser nada más que lo que son: una concepto de producción que tiene por objetivo homogenizar los costos productivos entre todas las empresas alrededor del mundo. Tratan el uso de los recursos naturales como factores de generación de divisas. No intentan redefinir las relaciones que están presentes en la realidad, identificando nuevos métodos de producción, simplemente traducen la propuesta de conservación del medio ambiente en términos económicos.
(...) Fieles a la noción occidental que separa los hombres de la naturaleza -y que además los enfrenta- se gastan ahora decenas de millones de dólares en la defensa del medio ambiente y la naturaleza sin tomar en cuenta a los pueblos indígenas, o considerándolos apenas como un apéndice. La Amazonía se ha convertido en una especie de campo de batalla estratégica para el control de recursos por parte de grandes empresas multinacionales.3
Fue dentro de este concepto internacional de "responsabilidad compartida" con el medio ambiente, que las instituciones financieras impulsaron la confección de reglamentos ambientales para operaciones energéticas en algunos países de América Latina. En el Ecuador, el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburíferas4 fue aprobado en 1995, y es fruto de una propuesta generada por un grupo de consultores de la Comisión Asesora Ambiental de la Presidencia, financiadas por un préstamo del Banco Mundial. El documento base fue discutido por las empresas petroleras privadas y no entró en espacios públicos de discusión y debate.
Por estas razones es que se puede partir de una crítica al RA afirmando que esta ley, en vez de ser una conquista conciente de la sociedad ecuatoriana, no es sino fruto de la influencia de este tipo de presiones en el país. No va un paso más allá de trazar normas internacionales de seguridad tecnológica. Eso no quiere decir que la alta tecnología utilizada por varias empresas petroleras en el mundo no sea benéfica al conjunto de la sociedad, al contrario. Empero, es importante el análisis de las fuerzas que han impulsionado la confección del RA, para que comprendamos mejor los inmensos conflictos con los derechos colectivos que pasaron a ser garantizados por nuevos instrumentos legales.
Así, de antemano se puede afirmar que el RA no proporciona, de ninguna forma, un método alternativo de manejo ambiental relacionado con la explotación petrolera. Además de no permitir la participación de los actores principales en el manejo de los recursos, trata a las comunidades locales como bienes jurídicos que deben ser protegidos de forma paralela a los recursos naturales. En la práctica, cuando el Estado lleva a cabo una licitación referente a un bloque petrolero, incluye el manejo de los recursos de la región dentro de las responsabilidades de la empresa, por lo que generalmente los EIAs son apenas requisitos formales en la operación petrolera. Con este entendimiento, el Estado viene considerando que los conflictos suscitados entre petroleras y comunidades deben ser resuletos por las propias empresas, y dentro de una relación completamente desigual. Reproduce, dentro del ordenamiento jurídico, la antigua visión integracionista y paternalista con la cual el Estado ecuatoriano simpre ha incomprendido la amazonía.
Conflictos entre el reglamento ambiental y los nuevos instrumentos juridicos
En este año, los derechos colectivos fueron finalmente introducidos en el sistema jurídico ecuatoriano, tanto por la ratificación del Convenio 169 de la OIT, como también por su inclusión en las garantías constitucionales. Sin embargo, estos derechos sólo podrán ser ejercidos, cuando la legislación ordinaria empieze a considerarlos.
El reconocimiento formal del Estado sobre la legitimidad de estos derechos no es garant[sh1]ía de que estos sean factibles o viables en la legislación ordinaria, que en última instancia, es la que regula relaciones reales. Por que las fuerzas que impulsionaron la confección de un RA ecuatoriano fueron distintas a las que fomentaron la inclusión de los derechos colectivos en el derecho ecuatoriano, es que se creó un gran vacío legal en el ordenamiento. Frente a esta contradicción, resulta curiosa la disposición constitucional que declara que "no podrá alegarse falta de ley para justificar la violación o el desconocimiento de los derechos establecidos en esta Constitución, para desechar la acción por estos hechos". Significa, entonces, que la aprobación de los EIAs que haga la SMA siguiendo el RA, pero no tomando medidas orientadas a la participación de las comunidades y de la ciudadanía en general, pueden ser ventiladas como violaciones a los derechos y garantías constitucionales. Lo mismo ocurre con los convenios celebrados entre las empresas y las comunidades amazónicas, que no estipulan cualquier tipo de participación en el manejo del medio ambiente y que, por lo general, expresan la renuncia de cualquier otro derecho contra la petrolera.
Las ingerencia de los derechos colectivos en el Ecuador afronta la forma con que el Estado siempre ha tratado la amazonía ecuatoriana. La relación entre el petroleo y el Estado, y entre estos y el medio ambiente, siempre ha sido considerada de forma monetarista, es decir, el petroleo como fuente de recursos y el medio ambiente como un costo de producción que debe ser desarrollado por la propia empresa. Por eso es que el Estado casi no ha intervenido en las relaciones entre las comunidades y las empresas, excepto cuando surge la necesidad de garantizar el desempeño de la compañía en medio a un conflicto de mayor magnitud.
Ahora ya se habla de los derechos colectivo en relación al medio ambinete y la actividad petrolera, que supone el ejercicio de los derechos a la información, consulta y participación en el manejo ambiental, aunque todavía no se conocen casos donde ellos hayan sido legalmente ejercidos. Empero, la apertura del discurso es un buen momento para que las comunidades de la amazonía encuentren un espacio de discusión y participación en la reelaboración de normas que se acerquen la forma de tomar decisiones a su visión de organización.
Consideraciones puntuales
Consulta: el derecho de las comunidades de ser consultadas sobre los planes de explotación o prospección geofísica es bastante distante de las prácticas llevadas a cabo en la amazonía. Solamente la dificultad de se conseguir un contrato entre el Estado y una petrolera ya es un elemento que obstaculiza bastante la formación de cualquier criterio entre las comunidades. Las negociaciones que se dan entre comunidades y petroleras, ejemplifican bastante bien como se ha venido concebiendo este derecho, tanto desde el Estado y de las empresas, como también desde las propias comunidades. La compañía busca la forma más rápida de solucionar los conflictos y muchas comunidades, bajo presión de diversos actores, todavía no saben lo que buscan. La omisión del Estado en este escenario, movida por la herencia de la visión monetarista del medio ambiente en relación a la actividad petrolera, sólo es interrumpida cuando los conflictos llegan a sus oficinas en Quito, cuando tienen que actuar en la garantía del desarrollo de las actividades de las petroleras.
Participación: en el RA no está previsto ningún canal de participación. Los EIA, que son el elemento principal en el manejo ambiental de las actividades petroleras, es aprobado de forma unilateral, por el Ministerio de Energía y Minas, y es la SMA el ente responsable de efectuar el control y el seguimiento de las operaciones y resultados del desarrollo de la explotación, en relación al componente ambiental. La denuncia de infraciones al RA es concedida a terceros solamente a través de una acción popular, que es bastante más trabajosa que una simple denuncia.
Información: la disposición de que la comunidad sea consultada y, para tanto, sea informada sobre las decisiones estatales que pueda afectar el medio ambiente, resulta bastante inviable cuando se consideran los plazos de apreciación de los EIA. Una compañia debe someter los EIA a la aprobación de la SMA en un plazo de 30 o 45 días antes de empezar una operación específica. La SMA debe aprobarlos 15 días después de haberlos recibido. Parece un plazo insuficiente hasta para una apreciación completa por parte de la SMA, peor si se quiere incluir una apreciación con más amplia participación.
Una legislación ambiental que trate solamente de aspectos técnicos de la producción es insuficiente para el efectivo control de los recursos naturales de la Amazonía. Además, en un país como el Ecuador, donde los antecedentes relacionados con el petroleo, el Estado y el medio ambiente son tan malos, es difícil creer que la vigilancia unilateral del Estado a la legislación existente sea eficaz y suficiente.
Se hace necesario instrumentos que viabilizen el ejercicio de los derechos colectivos y que permita una distinta organización de la Amazonía. Un primer paso debe ser enfrentar los conflictos desde otra perspectiva, que abarque la participación de las comunidades, no sólo formal (legal) pero, más que todo, administrativamente. Mientras la cuestión ambiental amazónica contenga la separación entre personas y naturaleza, imposibilitando el acercamiento entre las comunidades y las decisiones que las afectan, éstas no pasarán de ser un actor pasivo en la relación entre Estado, empresas y ONGs.
En este sentido, la estrategia de fortalecimiento de las comunidades en la demanada de un RA que proporcione caminos de ejecución de los derechos asegurados por los nuevos instrumentos legales, debe estar centrado en la participación, aprovechando y presionando por el espacio que proporcionan los nuevos instrumentos.
1 Carlos Julio Jara, "sustentabilidad: nuevos conceptos y nuevos instrumentos para orientar los procesos de desarrollo local", IICA, Pernambuco, 1995, p.10.
2 ibiden
3 Rodrigo Montoya Rojas, Multiculturalidad y Política, Sur Casa de Estudios del Socialismo, Lima, 1998, pp.20 - 21.
4 DE. 2982. RO 766: 24-ago-95
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